REDISTRITACIÓN ELECTORAL: ¿EL RETO VELADO DEL INE?

   

Convertirse en diputado en un distrito local del Estado de México puede implicar el mismo esfuerzo que ganar la gubernatura –o todos los distritos locales– de Campeche, Colima o Baja California Sur. De este tamaño son las disparidades a las que tendrá que hacer frente el Instituto Nacional Electoral (INE) una vez que, tras su publicación en el Diario Oficial el pasado 23 de mayo, ha entrado en vigor la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (Legipe).

Además de concluir el proceso de redistritación a nivel federal que dejó inconcluso el extinto Instituto Federal Electoral (IFE), el INE tendrá que efectuar la redistritación en las entidades federativas, un asunto del que hasta hace unas semanas legalmente se encargaban los institutos electorales locales y que ahora se ha centralizado. De acuerdo con el artículo 32 de la nueva Legipe, el INE tiene como atribución, tanto para los procesos locales como federales, “la geografía electoral, que incluirá la determinación de los distritos electorales y su división en secciones electorales, así como la delimitación de las circunscripciones plurinominales y el establecimiento de cabeceras”.

Nivel federal: proceso fallido

De acuerdo con el IFE, el 30% de los distritos federales electorales (88 de los 300 en que se divide el país) se encuentran fuera de rango, por lo que es necesaria una nueva distritación. Por ello el 30 de agosto de 2012 el Consejo General de dicho organismo aprobó que se empezaran a realizar los estudios necesarios, lo que llevó dos meses después a la integración del Comité Técnico para el Seguimiento y Evaluación de los Trabajos de Redistritación.

En el plan de trabajo quedó establecido que en octubre de 2013 se aprobaría la nueva geografía electoral, lo cual no ocurrió: fue un proceso fallido. Durante la sesión del 28 de octubre la propuesta de redistritación, trabajada durante 14 meses, fue rechazada por siete consejeros –sólo fue votada a favor por el entonces presidente del IFE Leonardo Valdés Zurita– y por los representantes de los partidos.

El proyecto proponía que siete entidades ganaran un distrito: Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Querétaro, Quintana Roo y Tamaulipas, en tanto que la entidad más afectada era el Distrito Federal, que perdería tres distritos; completaban la lista los estados de Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Veracruz, que perderían sólo uno.

El artículo 53 constitucional establece que para realizar la distribución de los 300 distritos se dividirá la población total del país, de acuerdo con el último censo general, entre los distritos señalados; desde 1996 el IFE adoptó como criterio que la variación respecto de dicho cociente no fuera superior al 15% en cada distrito.

Nivel estatal: el desorden mayor

Ante la imposibilidad del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de proporcionar el número de habitantes de cada uno de los distritos locales electorales en que se dividen las entidades federativas del país, SDP Noticias llevó a cabo una revisión considerando la lista nominal de electores como el valor poblacional de cada distrito. De este ejercicio se desprende que el Estado de México e Hidalgo son los principales focos rojos que el INE deberá atender.

Las disparidades que existen en el Estado de México son considerables. Mientras por un lado cinco de sus distritos locales, según datos al 31 de diciembre de 2013, tienen una lista nominal menor a los 100 mil habitantes –la del distrito 11, con sede en Santo Tomás, se integra por 68 mil 76 ciudadanos–, tres superan los 500 mil inscritos: el distrito 31, con sede en La Paz, tiene una lista nominal de 577 mil 808; le siguen los distritos 38 (Coacalco) y 33 (Ecatepec), con 542 mil 447 y 506 mil 647 ciudadanos registrados, respectivamente.

Con los votos que el diputado priista Narciso Hinojosa Molina requirió para ganar el distrito 31, que abarca los municipios de Chimalhuacán y La Paz, pudo ser gobernador de Baja California Sur, Colima o Campeche, que en todo su territorio suman una lista nominal de apenas 419 mil 944, 471 mil 895 y 563 mil 812, respectivamente.

En el Estado de México 38 de sus 45 distritos, el 84%, estarían fuera de rango, violando el artículo 17 de su Código Electoral, que establece una desviación del promedio poblacional por distrito (el resultado de dividir la población total de la entidad entre 45) “por encima o por debajo, inferior al 15%”. El citado distrito 31 tendría una desviación de 140%, en tanto que la del distrito 11 sería de menos 70%.

Pese a varios intentos, en la tierra del presidente Enrique Peña Nieto la última redistritación se desarrolló en 1996, cuando fungía como gobernador César Camacho Quiroz, actual presidente nacional del PRI. De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda de 2010 el Estado de México tiene 15 millones 175 mil 862 residentes, por lo que el tamaño ideal de cada distrito local es de 337 mil 241; considerando el margen de 15%, ningún distrito debiera tener más de 387 mil 827 pobladores ni menos de 286 mil 655. Sin embargo, tan sólo el número de ciudadanos que pueden votar supera en seis demarcaciones los 387 mil, son los casos de los ya mencionados distritos 31 (La Paz), 38 (Coacalco) y 33 (Ecatepec), además del 27 (Chalco), 40 (Ixtapaluca) y 21 (Ecatepec).

Hidalgo será otro foco rojo para el INE. En esta entidad hace casi 20 años que no se ha actualizado su distritación; la división vigente data de 1995, cuando se desempeñaba como gobernador Jesús Murillo Karam, actual procurador general de la República.

Casi el 90% de los distritos hidalguenses (16 de un total de 18) estaría fuera de rango. El distrito 9, con cabecera en San Agustín Metzquititlán, cuenta con una lista nominal de 36 mil 592 ciudadanos, en tanto que la del distrito 3, con sede en Tulancingo, tiene cinco veces más: 185 mil 565 inscritos, de acuerdo con cifras del Instituto Estatal Electoral de Hidalgo. Según la revisión de SDP Noticias, la desviación de la media poblacional del distrito 9 sería de menos 65% y la del 3 de 73%, superando por mucho el parámetro de más menos 15%.

En 2010 vivían en Hidalgo, conforme al INEGI, 2 millones 665 mil 018 personas, lo que dividido entre 18 da 148 mil 56, cifra de pobladores que de manera ideal debería tener cada distrito. La realidad es que las puras listas nominales de cinco distritos exceden dicha cantidad, son los casos del distrito 3 (Tulancingo), 2 (Pachuca Oriente), 13 (Huejutla de Reyes), 14 (Actopan) y 1 (Pachuca Poniente).

Las elecciones del pasado 6 de julio en Nayarit se desarrollaron en un contexto en el que la gran mayoría de sus distritos se encuentran fuera de rango: 16 de 18, esto es, cerca del 90%. Si se toma en cuenta que tenía en 2010 un millón 84 mil 979 habitantes, el tamaño de sus distritos locales debería estar entre 69 mil 318 y 51 mil 235 personas. El hecho es que las puras listas nominales de tres demarcaciones rebasan la cifra de 70 mil, son los casos de los distritos 1, 2 y 3, todos con sede en Tepic.

Los pleitos

La disputa por las adecuaciones a los distritos locales en algunas entidades ha llegado incluso a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Es el caso de Colima, en donde el Partido Acción Nacional (PAN), mediante su presidente Gustavo Madero, y la Procuraduría General de la República (PGR), encabezada entonces por Marisela Morales, presentaron una acción de inconstitucionalidad al considerar que el Congreso del estado se entrometía en el proceso de distritación electoral, siendo que es un asunto que le corresponde al Instituto Electoral del Estado de Colima (IEEC). En diciembre de 2011, por unanimidad, los ministros les dieron la razón.

Derivado de lo anterior el instituto electoral colimense inició en octubre de 2013 un nuevo proceso para adecuar los 16 distritos locales en que se divide la entidad, el cual concluyó el pasado 2 de abril. Sin embargo, las descalificaciones no han cesado. Durante la sesión del 8 de abril, el diputado panista Héctor Insúa García propuso un punto de acuerdo para que el Congreso estatal exhortara al INE a revisar el proceso mediante el cual el IEEC definió la delimitación de los 16 distritos. En la exposición de motivos se establecía: “Lastimosamente, el árbitro electoral ha caído en la tentación autoritaria de acomodar las circunscripciones electorales locales, a modo y beneficio de los intereses del PRI”.

En el documento se acusaba al gobernador Mario Anguiano Moreno: “presumiblemente el gobernador del estado, actuando como si fuera aún el jefe del Presidente del IEEC (…) ha ordenado, en su condición de jefe máximo del PRI en la entidad, elaborar una distritación a modo de sus intereses y de su partido”.

Los aplicados

En contraste con el Estado de México e Hidalgo, Tlaxcala destaca por su alto nivel de proporcionalidad. De acuerdo con la revisión de SDP Noticias, solamente uno de sus 19 distritos se encontraría fuera de rango, es el caso del distrito 1 con sede en la capital del estado. Debe destacarse el hecho de que la gran mayoría del resto tendría desviaciones inferiores a 6%.

El artículo 235 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala, derivado de una reforma publicada el 29 de agosto de 2006 en el Periódico Oficial del estado, establece que “el Consejo General del Instituto Electoral de Tlaxcala, durante el año siguiente al de la elección aprobará en su caso la demarcación distrital electoral”.

Estados como Campeche, Chihuahua, Distrito Federal, Guerrero y Puebla han desarrollado procesos de actualización en los últimos años, lo que contribuye a disminuir los grados de desproporcionalidad en sus distritos electorales. En el caso de Puebla, una reforma aprobada en 2012 al artículo 27 de su Código de Instituciones y Procesos Electorales obliga a que se revise la conformación de los 26 distritos locales “en el tiempo que transcurre entre la celebración de dos procesos electorales ordinarios”.

Un proceso paulatino

En entrevista, Javier Santiago Castillo, consejero del INE, califica como un reto el llevar a cabo la distritación en las 32 entidades federativas tal y como lo señala la recién publicada Legipe, aunque explica que es una tarea que tendrá que hacerse de manera paulatina. “Por ejemplo, para los estados en que hay elecciones el año próximo no va a haber, desde mi punto de vista, condiciones materiales para poder realizar la distritación porque la elección está en puerta. No hay capacidad humana para que en tan corto tiempo se realice el trabajo técnico”, advierte.

Expone que son varios asuntos los que el INE tiene que atender en lo inmediato: elaborar nuevos reglamentos, adecuar los existentes y hacer un rediseño organizacional de la institución. “Y dentro de este rediseño institucional –señala– tendremos que discutir la propia estructura de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores para que asuma esta nueva responsabilidad, lo cual nos llevará seguramente también a elaborar algún tipo de normatividad”.

-¿No vislumbra que habrá resistencias de grupos políticos e incluso de gobernadores para realizar acciones como la redistritación?

-Es probable que haya resistencias a la distritación porque la verdad es que hay entidades con una distritación que tiene serias deficiencias técnicas. Entonces definitivamente creo que sí se darán algunas resistencias, por un lado, y por otro lado, la función política que los consejos electorales de los institutos estatales jugaban ahora en buena medida ese proceso de negociación va a recaer en las delegaciones del INE. Los consejeros todavía no abordamos si tendríamos tal vez que formar una comisión especial para las distritaciones cuando éstas se vayan a dar o tendría que ser la propia Comisión del Registro Federal de Electores, porque ya de por sí la carga de trabajo de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores es una carga pesada. Tenemos que aquilatar y valorar para ver cuál alternativa es la más idónea.

-Entonces por el momento no tendríamos alguna fecha tentativa en que podría llevarse a cabo la redistritación…

-Tendríamos que ver si el año próximo estaríamos en condiciones de iniciar la distritación de algunas entidades federativas. Pero hay un problema: estamos en proceso electoral, federal y concurrente en 17 entidades. Entonces la magnitud de esta labor es muy grande y la trascendencia legal y política de las elecciones del año que entra es sumamente relevante, pues nada más y nada menos se renueva la Cámara de Diputados y además están las otras 17 elecciones con un buen número de elecciones de gobernador. Entonces la carga de trabajo va a ser impresionante para el año próximo, por eso necesitamos elaborar una reglamentación para ver de qué manera vamos a abordar la distritación en las entidades federativas. Todavía no entramos al análisis porque la cantidad de cosas que tenemos que resolver en lo inmediato nos ha impedido abordar esta temática.

-¿No hay riesgos por haber metido al INE a los terrenos estatales?

-Yo a veces digo que hay riesgo hasta para cruzar la calle; si no tiene uno cuidado, capaz que lo atropellan. ¿Hay riesgo en la actividad política? Claro que hay riesgos, pero las instituciones del Estado estamos para enfrentar los riesgos y resolverlos.

Desafío y oportunidad

Para Nicolás Loza Otero, investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), la atribución que se le ha otorgado al INE para redistritar a escala estatal es un enorme reto, pero también una gran oportunidad, “porque en México tenemos muchos problemas de desproporcionalidad, es decir, no se cumple realmente con el criterio democrático más elemental, que es que cada individuo valga un voto cuando hacemos la traducción de votos en asientos legislativos”, expone.

Considera que si a nivel federal existen desviaciones de la proporcionalidad que son notorias y delicadas, éstas son todavía más graves en algunos estados de la República, lo que representa un desafío que tendrán que solventar los consejeros del INE. “No se trata de una sola distritación a nivel federal que luego se replica a nivel de los estados, sino que es la distritación federal más las 32 distritaciones estatales. Entonces ellos tendrían que ordenar 32 estudios a parte del estudio federal, y establecer 32 soluciones que pueden sin embargo seguir un solo criterio o criterios relativamente semejantes”, explica.

Loza Otero insiste en que el tema de la redistritación a nivel estatal es más de naturaleza política que técnica y que atenderlo dependerá de la conciencia que sobre él tengan los consejeros y de si deciden o no enfrentarlo. “Me parece que están en el momento más indicado, con toda la inercia y la necesidad que tiene el INE de acreditar su existencia, de ganar confianza entre los electores, entre las propias élites. Creo que es el momento de entrarle a esta tarea y resolverla cuanto antes”, señala.

“No me gusta mucho la metáfora del individuo que está saturado de tareas y que le dan más tareas y no las va a poder hacer porque es un solo individuo; creo que esa metáfora para instituciones públicas no necesariamente aplica. Es decir, el INE tiene los recursos y puede generar las instancias institucionales adecuadas para sacar adelante esta tarea”, agrega.

Dice que, desde luego, el INE encontrará resistencias al momento de implementar una nueva distritación: “Se van a encontrar siempre esas resistencias de los poderes locales que tienen mayor influencia, que se benefician con las reglas tal y como están y que en general son en la mayoría de los estados los gobernadores priistas y sus aliados, que son clientelas, grupos de interés, poderes fácticos. Pero también hay gobernadores perredistas y gobernadores panistas que van a actuar de la misma forma en este asunto en particular”. Añade, sin embargo, que los consejeros del INE también encontrarán aliados potenciales en aquellos actores políticos que han sido perjudicados por la forma en que se han dado las distritaciones.

Explica que no ve riesgos mayores que los que se tenían con el arreglo anterior, y que en ese sentido el que se logre en alguna entidad desarrollar un aceptable proceso de distritación debe verse como una ganancia. En los casos contrarios, “no sería un efecto del INE, sino más bien una muestra de los lugares o de las zonas oscuras, de las zonas marrón de la democracia mexicana a donde el INE no pudo llegar”, sentencia.

Un paso natural

Para el investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) Víctor Alarcón Olguín es natural que el INE sea ahora el que asuma la redistritación a escala estatal debido a que ya el IFE controlaba todo lo relacionado con el Registro Federal de Electores. Recuerda que tradicionalmente los institutos locales pagaban al IFE por disponer de los padrones y del trabajo de seccionalización.

“Nadie se va a desgarrar las vestiduras porque ahora el INE maneje la distritación, de hecho este es otro elemento que en buena medida también hace que los gobernadores, las fuerzas políticas locales, la clase política local a través de los congresos locales ya no pueda meter mano para, digamos, orientar la conformación de los propios congresos a partir de que a través de los institutos se podía hacer algún tipo de trazado de los distritos”, asegura.

“En lo personal no creo que este haya sido un tema de fondo. No conocemos en el tiempo reciente situaciones de manera concreta en que estuviéramos viendo lo que técnicamente conocemos comogerrymandering o los distritos salamandra, que se estuvieran haciendo trazados de distritos completamente arbitrarios y que no se estuvieran correspondiendo con la condición poblacional, que hubiera un tipo de manipulación que estuviera garantizando que un partido político en concreto se estuviera beneficiando de manera irregular sobre ese mismo trazado”, agrega.

Alarcón Olguín considera que hasta el momento el de la distritación no ha sido un tema lo suficientemente polémico como para que pudiera sobresalir entre las recién aprobadas reformas electorales. Sostiene que casos como los del Estado de México o el de Hidalgo son extremos, excepciones que no deben llevar a pensar que existe un problema generalizado.

¿Federalismo electoral?

“La tarea de redistritación la hacía el IFE periódicamente y actualmente el INE puede realizarla sin ningún problema”, afirma Héctor Zamitiz Gamboa, investigador de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

-¿Considera que el INE encontrará presiones y resistencias ante las atribuciones que deberá ejercer en cada uno de los estados desde el centro?

-Sí, pero se debe entender que las leyes aprobadas recientemente son generales; es decir, regirán en todos los estados por igual en forma uniforme y no en forma particular como lo hacía cada instituto local. Si revisamos las leyes electorales y las estructuras de los institutos de los estados de la República no encontramos que dos sean similares; luego entonces, partidos y candidatos participaban en las contiendas electorales apegándose a una ley local y ahora lo harán con base en una ley general y con una redistribución de funciones en las que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación también experimentará cambios en su organización de salas regionales.

-¿Fue buena idea meter al más o menos prestigiado IFE, ahora INE, en los terrenos estatales?

-Me parece que no hay que perder la perspectiva de que el IFE como tal tenía mucha presencia a nivel local. De hecho la estructura es nacional, solamente que no realizaba las tareas de organizar las elecciones pues existían organismos electorales conocidos como locales. Se le llama “federalismo electoral”, lo cual no es propio, puesto que el federalismo continúa sin alteración en muchos órdenes. Incluso los organismos locales continuarán haciéndose cargo de determinadas tareas; aunque otras las centralizará si así lo considera el INE.